7月9日—8月7日，《成都市國土空間總體規(guī)劃（2020-2035年）》（公示草案）（以下簡稱“規(guī)劃”）公開征集廣大市民的意見和建議。規(guī)劃是國家空間規(guī)劃改革后成都第一部覆蓋全域全要素的“多規(guī)合一”總體規(guī)劃，必將對成都未來15年的發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠的影響。成都市規(guī)劃和自然資源局邀請中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院原院長、京津冀協(xié)同發(fā)展專家咨詢委員會、教授級高級工程師專家李曉江進行了解讀，認為規(guī)劃呈現(xiàn)了六大特點。

李曉江表示，2020年1月，中央財經(jīng)委員會第六次會議作出成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)等系列重大戰(zhàn)略部署，賦予了成都全面增強極核輻射帶動能力、探索新時代城市發(fā)展路徑的重要政治使命和歷史機遇。習(xí)近平總書記明確要求將成渝地區(qū)打造成為帶動全國高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極和新的動力源，支持成都建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)。此次成都編制的《成都市國土空間總體規(guī)劃（2020-2035年）》全面落實國家戰(zhàn)略部署，以“強化極核引領(lǐng)作用，建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)”為主線，是對成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)這一戰(zhàn)略的深入貫徹。他認為重點有六個方面特點。

特點一

以都市圈視角引領(lǐng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展 實現(xiàn)從“大城市”向“大都市圈”的路徑之變

十九大以來，國家逐漸明確以城市群都市圈作為未來區(qū)域發(fā)展的主要形態(tài)，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。從世界城市空間演進趨勢來看，都市圈逐漸成為現(xiàn)代城市發(fā)展的新空間單元和競爭主體。在國家“一帶一路”倡議背景下，成渝地區(qū)的戰(zhàn)略地位進一步提高。全國十大主要城市群中成渝地區(qū)是經(jīng)濟總量、人口總量占全國比重唯一保持雙增長的地區(qū)，證明成渝地區(qū)不僅經(jīng)濟發(fā)展勢頭強勁，對人口的吸引力也越來越大，在國家經(jīng)濟社會發(fā)展大格局中的地位不斷上升。目前，作為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈四川一側(cè)的“極核”——成都，對全省和西部地區(qū)的資源要素集聚效應(yīng)突出，但是對周邊城市帶動不足。

為此，《規(guī)劃》充分發(fā)揮成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈“極核”城市和四川省“主干”城市功能，從更大尺度、更廣范圍謀劃成都發(fā)展重點，加強成都對周邊地區(qū)的輻射帶動，重點推動成都、德陽、眉山、資陽四個城市抱團發(fā)展，建設(shè)成為成都大都市圈，推動由以往的成都帶動向成都都市圈帶動轉(zhuǎn)變，推動區(qū)域整體成勢。為此，《規(guī)劃》聚焦成德眉資同城化發(fā)展新格局，重點推動空間治理體系、產(chǎn)業(yè)體系、公共服務(wù)、要素市場和都市圈治理五個一體化發(fā)展，特別是發(fā)揮成都重大高能級載體的輻射帶動作用，依托國家級天府新區(qū)、國家級成都國際鐵路港經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和省級東部新區(qū)，分別協(xié)同眉山、德陽、資陽，共建“三區(qū)三帶”同城化發(fā)展示范區(qū)，全面提升成都都市圈的國際競爭力和區(qū)域輻射帶動力，做強成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈“極核”和四川省“主干”。

特點二

以細化主體功能區(qū)謀劃空間治理 實現(xiàn)從“行政區(qū)”向“經(jīng)濟區(qū)”的模式之變

推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略有利于引導(dǎo)經(jīng)濟布局、人口分布與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，推動解決不充分不平衡發(fā)展問題。從國內(nèi)城市發(fā)展實際來看，行政區(qū)各自為政缺乏錯位協(xié)同、功能互補的自覺，容易帶來無序競爭、同質(zhì)化發(fā)展等問題。從國家、四川省的主體功能區(qū)規(guī)劃來看，成都全域一直處于“城市化發(fā)展區(qū)”，然而成都面積廣闊，東西自然資源稟賦迥異，各地區(qū)不能都以大干快上的增量方式進行城市化發(fā)展，更應(yīng)該按照自然資源稟賦差異與國家戰(zhàn)略導(dǎo)向，進一步細化主體功能區(qū)戰(zhàn)略，形成更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的空間發(fā)展模式。

探索成渝地區(qū)經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離，是推進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈一體化發(fā)展的重大改革任務(wù)。為此，《規(guī)劃》基于自然地理格局、國家和區(qū)域戰(zhàn)略，打破行政區(qū)界，以“經(jīng)濟區(qū)”模式謀劃空間治理，細化形成了與資源稟賦、環(huán)境條件、國家戰(zhàn)略、城市功能相適應(yīng)的五大功能區(qū)，如打破部分市轄區(qū)行政界線，將五環(huán)路以內(nèi)老城區(qū)為主的區(qū)域劃入中優(yōu)區(qū)域，轄區(qū)內(nèi)剩余區(qū)域劃入其他功能區(qū)。一方面《規(guī)劃》結(jié)合國家及區(qū)域戰(zhàn)略布局明確五大功能區(qū)差異化的發(fā)展方向與發(fā)展重點。譬如東進區(qū)域落實成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈戰(zhàn)略，依托省級東部新區(qū)，推動成渝相向發(fā)展，高起點規(guī)劃建設(shè)以先進制造業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)基地為戰(zhàn)略支撐的現(xiàn)代化未來新城，重點實施增量發(fā)展。南拓區(qū)域依托國家級天府新區(qū)，建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)和公園城市示范區(qū)，重點實施增存并重發(fā)展。西控區(qū)域重點依托成都平原良田沃土和以都江堰精華灌區(qū)為核心的灌區(qū)體系，建設(shè)國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)，重點實施減量發(fā)展。北改區(qū)域重點依托國家級成都國際鐵路港經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，建設(shè)鏈接歐亞的陸港門戶樞紐，重點實施增存并重發(fā)展。中優(yōu)區(qū)域重點位于成都老城區(qū)，該區(qū)域是成都的魅力、文化沉淀所在的核心區(qū)域，大力實施“三降兩提”，降低開發(fā)強度、降低人口密度、降低建筑尺度，提高產(chǎn)業(yè)層次、提升城市品質(zhì)，打造高能級生活城區(qū)，重點實施存量發(fā)展。另一方面《規(guī)劃》結(jié)合五大功能區(qū)戰(zhàn)略，強化政策設(shè)計，匹配了土地、人口、產(chǎn)業(yè)、政策等差異化的要素配置策略，推動城市從“增量主導(dǎo)的外延式發(fā)展”向“增存并重的內(nèi)涵式發(fā)展”。

特點三

以全面創(chuàng)新引領(lǐng)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型 實現(xiàn)從“要素驅(qū)動”向“創(chuàng)新驅(qū)動”的發(fā)展動能之變

黨的十八大提出實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，強調(diào)科技創(chuàng)新是提高社會生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐，必須擺在國家發(fā)展全局的核心位置。創(chuàng)新的優(yōu)質(zhì)土壤是生態(tài)和文化。吳良鏞先生曾說，成都是一個“具有悠久和優(yōu)秀人居文化傳統(tǒng)的地方”，能夠獲得這樣高度評價的城市并不多，同時成都有最好的平原與自然條件，有豐富的自然和文化遺產(chǎn)，經(jīng)千年沉淀形成了人工和自然交融的人居文化體系，具有優(yōu)質(zhì)的創(chuàng)新創(chuàng)造本底。近年來成都在營商環(huán)境、生活環(huán)境等創(chuàng)新環(huán)境營造方面優(yōu)勢明顯，但創(chuàng)新載體、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈等方面還有差距。

在此背景下，《規(guī)劃》堅守創(chuàng)新的土壤，把城市前進的主要動力轉(zhuǎn)到依靠創(chuàng)新載體和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的培育上。一方面，推動完善創(chuàng)新平臺體系，以“兩區(qū)一城”為創(chuàng)新主陣地，高標準建設(shè)西部（成都）科學(xué)城，創(chuàng)建綜合性國家科學(xué)中心，組建天府實驗室，有力支撐成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈國家科技創(chuàng)新中心建設(shè)。另一方面，大力推動創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈深度融合，依托“一核四區(qū)”，聯(lián)動高品質(zhì)科創(chuàng)空間和產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，構(gòu)建多層次創(chuàng)新體系，同時創(chuàng)新經(jīng)濟組織方式，培育產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈、建設(shè)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，滿足新舊動能的轉(zhuǎn)換與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的迫切需求。

特點四

立足千年謀城拉開成都發(fā)展架構(gòu) 實現(xiàn)從“兩山夾一城”向“一山連兩翼”的空間格局之變

本輪《規(guī)劃》最重要的特色，就是下決心調(diào)整成都的空間結(jié)構(gòu)，這對于成都的可持續(xù)發(fā)展、發(fā)揮區(qū)域輻射帶動作用都十分重要。從城市發(fā)展規(guī)律來看，單中心結(jié)構(gòu)的超大城市超出一定規(guī)模后必然會帶來“大城市病”問題，也必將面臨空間結(jié)構(gòu)調(diào)整問題。東京、上海、北京這些超大城市都曾在人口快速增長期進行過空間結(jié)構(gòu)調(diào)整。追溯成都2300多年建城史，從寶墩遺址到“兩江環(huán)抱”區(qū)域的城址選擇體現(xiàn)了古代先人趨利避害的自然規(guī)律。當前成都單中心圈層式發(fā)展面臨交通擁堵、空氣質(zhì)量保護等較大壓力，城市空間格局必然面臨調(diào)整，同時成都在過去10年人口年均增長58萬，人口的快速增長也為空間結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來了窗口期。

在此背景下，《規(guī)劃》著眼尊重成都自然地理格局，保護成都平原良田沃土和平原灌區(qū)，落實成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈戰(zhàn)略，推動成都跨過龍泉山脈向東與重慶相向發(fā)展，以龍泉山城市森林公園為中央綠心，推動由“兩山夾一城”到“一山連兩翼”轉(zhuǎn)變，謀劃成都發(fā)展的長遠空間。這既有利于破解盆地資源約束，降低成都平原的資源環(huán)境承載壓力，保護“精華灌區(qū)”自然文化遺產(chǎn)，塑造成都大美公園城市形態(tài)，又有利于突破成都單中心圈層式拓展，有效破解“大城市病”，讓整個產(chǎn)業(yè)布局、人口布局更加合理，全面增強經(jīng)濟、人口等綜合承載力，為城市永續(xù)發(fā)展夯實空間基礎(chǔ)。

特點五

堅持“人民城市人民建，人民城市為人民” 實現(xiàn)從“產(chǎn)-城-人”到“人-城-產(chǎn)”的價值選擇之變

人的價值觀、生活方式、生活理念的轉(zhuǎn)變，倒逼城市發(fā)展邏輯從“產(chǎn)-城-人”向“人-城-產(chǎn)”轉(zhuǎn)變，首要的是研究人對宜居生活品質(zhì)的需求，滿足人的需求是吸引人才與創(chuàng)新活動集聚的重要條件。成都素有“天府之國”的美譽，幸福指數(shù)一直位居全國前列，但人口快速增長也同時帶來居住、交通、教育、醫(yī)療等“大城市病”問題，需要深入挖掘公園城市以人為本的內(nèi)涵，努力保持宜居宜業(yè)的城市特質(zhì)，才能在世界城市格局中保持持久競爭力。

為此，《規(guī)劃》堅持“人民城市人民建，人民城市為人民”理念，緊扣美麗宜居公園城市建設(shè)，把滿足人民日益增長的美好生活需求放在突出的位置，把生活城市作為城市發(fā)展的最高境界和最持久的競爭優(yōu)勢。一方面注重滿足人的全方位需求，圍繞人的生活需求，統(tǒng)籌布局“重大區(qū)域型+基礎(chǔ)保障類+特色提升類”高品質(zhì)公共服務(wù)體系；圍繞人的出行需求，加速“軌道＋公交＋慢行”三網(wǎng)融合，規(guī)劃“上班的路”“回家的路”；圍繞人的游憩需求，結(jié)合公園和綠道，植入人本化設(shè)施與活動，促進人與人之間的交往。另一方面體現(xiàn)對生命全過程的關(guān)注，聚焦“一老一小”和特殊群體，推進兒童友好型社區(qū)建設(shè)，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施配套，實施公共場所無障礙場景營建行動等，大力提升市民幸福感。

特點六

堅持“一張藍圖干到底” 實現(xiàn)從“空間建設(shè)”到“空間治理”的治理方式之變

我們經(jīng)常講“三分規(guī)劃、七分實施”，一個好的規(guī)劃，更重要的是需要好的管控和好的規(guī)劃實施。對超大城市而言，規(guī)劃管理一直是一個很復(fù)雜的難題。一方面要堅定地、嚴格地、嚴肅地傳導(dǎo)和執(zhí)行規(guī)劃；另一方面也需要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的變化去適當?shù)卣{(diào)整和優(yōu)化規(guī)劃，預(yù)留調(diào)整的彈性。

《規(guī)劃》遵循超大城市治理規(guī)律，構(gòu)建了突出公園城市特點的空間治理體系與實施保障機制，確保規(guī)劃能用、管用、好用。一是健全國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系，構(gòu)建了包括以戰(zhàn)略傳導(dǎo)、功能傳導(dǎo)、格局傳導(dǎo)、指標傳導(dǎo)、用途傳導(dǎo)、清單傳導(dǎo)和管控傳導(dǎo)為核心的規(guī)劃傳導(dǎo)體系，確?！兑?guī)劃》內(nèi)容逐級傳導(dǎo)落實。二是健全全過程法規(guī)政策體系和技術(shù)標準體系，圍繞資源配置、用途管制等多方面強化了政策設(shè)計，更好發(fā)揮規(guī)劃在空間治理方面的作用，圍繞城市生態(tài)本底、格局塑造等配套公園城市國土空間規(guī)劃體系的技術(shù)標準體系。三是健全實施監(jiān)督體系，建立“一年一體檢、五年一評估”的國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警機制，在堅持城市發(fā)展整體的理念和整體的目標，守住底線安全的基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的變化去適當?shù)貎?yōu)化規(guī)劃，不斷增強對社會發(fā)展、對城市發(fā)展的適應(yīng)性。（記者 袁弘）

版面編輯：馮天賜

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